首部地方黨政領導干部食品安全責任黨內法規出臺

　　專家解讀食品安全最嚴問責如何落到實處

　　《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》是首次對黨政領導干部食品安全責任制作出的全面系統的制度設計，黨政同責、黨政聯動、協同治理得到充分體現

　　目前，食品安全的屬地管理責任還存在一些有待提高和改善的空間�！兑幎ā返某雠_，最重要的作用就是讓領導干部時刻都有箭在弦上的緊迫感，將“食品安全就是民生工程”注入他們的觀念和意識里。要求各級黨委政府把食品安全監管作為民生工程、民心工程和政治任務來抓。

　　《規定》特別提出，地方黨政領導干部在落實食品安全工作責任中，有“對隱瞞、謊報、緩報食品安全事故負有領導責任的”“違規插手、干預食品安全事故依法處理和食品安全違法犯罪案件處理的”等情形的，應當追責問責

　　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》(以下簡稱《規定》)，對地方黨政領導干部食品安全職責、考核監督、獎懲等作出明確規定。

　　2月25日，市場監管總局有關負責人就相關問題回答記者提問時稱，《規定》是第一部關于地方黨政領導干部食品安全責任的黨內法規，對于推動形成“黨政同責、一崗雙責，權責一致、齊抓共管，失職追責、盡職免責”食品安全工作格局，提高食品安全現代化治理能力和水平，將發揮重大而積極的作用。

　　中國消費者協會副會長、中國人民大學商法研究所所長劉俊海認為，《規定》是首次對黨政領導干部食品安全責任制作出的全面系統的制度設計，黨政同責、黨政聯動、協同治理得到充分體現，突出了地方黨委在守護食品安全一方凈土方面的重大責任，在落實食品安全責任制方面，實現地方黨委、地方政府在工作機制上的有機銜接和無縫對接，并且提出運用考核監督指揮棒，為確保食品安全提供了堅實的制度保障。

　　步步深入齊抓共管

　　嚴格實施責任追究

　　2018年7月17日早上，北京國二招賓館，車輛和人群源源不斷。2018年全國食品安全宣傳周啟動儀式在這里舉行。

　　讓每一名參會者印象深刻的是，會場深藍色背景板上“尚德守法食品安全讓生活更美好”這幾個大字。這一天，農業農村部、海關總署、國家市場監督管理總局、公安部相關負責人發布的2018年上半年食品安全數據，讓每一名參會者記憶猶新。

　　2018年上半年，農產品總體合格率達97.1%；2018年上半年，未準入境的不合格食品達2.3萬噸，價值481.2萬美元；2017年至2018年7月，國家市場監督管理總局在各地共查處違法違規案件2.9萬余件，貨值15億元，抓獲犯罪嫌疑人8200多名；2018年上半年，各地公安機關破獲食品安全案件6500多起，抓獲犯罪嫌疑人1.1萬余名。

　　中國工程院院士陳君石在會上說：“十年來，我國食品安全取得重大進步是有充分依據和數據的。”不過，這樣的成績來之不易。

　　“千斤重擔，壓力陡增。”這是2016年1月30日，山東省蒼山縣農安辦的一位負責人婉拒本報記者采訪時用的八個字。用這位負責人的話來說，“管著‘山東南菜園’,要保證蔬菜安全，‘千斤’壓力并不夸張”。

　　他的“陡增”來源于2016年中央一號文件中“強化食品安全責任制，把保障農產品質量和食品安全作為衡量黨政領導班子政績的重要考核指標”。

　　彼時，輿論普遍認為，此舉或意味著“舌尖上的安全”將與領導干部的“官帽”緊密聯系在一起。

　　南開大學法學院教授宋華琳當時在接受《法制日報》記者采訪時分析稱，2016年中央一號文件再次強調食品安全責任制，是因為食品安全與農產品質量安全、農業發展有密切聯系。食品安全責任制包括生產經營者的主體責任、相關部門的監管責任、各級黨委和政府的領導責任。下一步，從中央到地方應全面抓好安全生產責任制和管理、防范、監督、檢查、獎懲措施的落實。

　　事實上，黨的十八大以來，國務院出臺了一系列食品安全工作的重大決策部署。

　　早在2013年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，也就是“四個最嚴”，來確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

　　2014年5月，國務院辦公廳印發《2014年食品安全重點工作安排》，各地要將食品安全納入地方政府年度綜合目標、黨政領導干部政績考核、社會管理綜合治理考核內容，進一步落實食品安全屬地管理責任。

　　2015年5月，習近平總書記在中共中央政治局第二十三次集體學習時指出，各級黨委和政府要切實承擔起“促一方發展、保一方平安”的政治責任，明確并嚴格落實責任制。同時，把食品安全工作納入地方黨政領導干部政績考核內容。

　　2016年12月，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上強調，各級黨委和政府要把食品安全工作作為一項重大政治任務來抓。

　　宋華琳分析稱，各方尤為關注各級地方政府在食品安全監管中發揮的作用，主要原因有兩方面，首先是中央制定監管政策，實際落地的具體監管行為是由地方監管機構準備完成；其次，對于很多實際問題，地方政府更接近監管實踐，更了解地方民眾的切實關切，也可以更好地因地制宜，有的放矢地進行監管。

　　“2013年至今，食品安全各個方面提出的齊抓共管，正在一步步深入往前走，從開始的四個‘最嚴’,到加強領導，再到認真實施責任追究制。”中國農業大學副教授朱毅在接受《法制日報》記者采訪時說。

　　強化屬地管理責任

　　黨政同管同抓同責

　　記者注意到，《規定》對地方黨委主要負責人、政府主要負責人、黨委常委會其他委員、政府分管負責人、政府班子其他成員等5個方面的黨政領導干部食品安全職責作出明確的劃分：地方各級黨委主要負責人“應當全面加強黨對本地區食品安全工作的領導”；地方各級政府主要負責人“應當加強對本地區食品安全工作的領導”；地方各級政府分管食品安全工作負責人“應當加強對本地區食品安全監管工作的領導，具體負責組織本地區食品安全監管工作”；地方各級黨委常委會其他委員和政府領導班子其他成員“應當按照職責分工，加強對分管行業或者領域內食品安全相關工作的領導”。

　　同時，《規定》明確了地方各級黨委和政府對本地區食品安全工作負總責，主要負責人是本地區食品安全工作第一責任人。

　　宋華琳對記者說，此次《規定》的一大特點就是強化了食品安全屬地管理責任。作為一部黨內法規，《規定》的目的在于提高食品安全現代化治理能力，“為食品安全工作提供了新的制度保障，將更加有力地督促地方落實食品安全屬地管理責任，對于提高食品安全現代化治理能力和水平，將產生積極作用”。

　　“很多食品問題，不僅僅是監管部門的問題，還涉及宣傳政法甚至文化衛生環境的問題。同時食品問題還涉及監管部門人事編制和經費保障，需要地方政府負起相應的責任。光靠監管部門是完不成的，地方黨政干部可以更好地將地方資源利用起來，為食品監管提供長效機制。”宋華琳說。

　　中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田也認為，《規定》的一個大進展在于地方政府負首席責任，“前幾年，食品安全出現了各種各樣的問題。在整個管理層階段，食品安全體制屬于多頭監管，農業部門、工商部門、食藥部門和質檢部門都在進行所謂的監管。未來，落實地方政府責任，不僅要單純落實監管責任，還包括機構調整、監管能力建設等方面的落實”。

　　在朱毅看來，“黨政同責、齊抓共管”能夠更快地推進食品安全法治方面的建設和道德水平方面的提升，能夠通過黨政同責實現常態化，并且能有明顯提升。

　　“只有讓‘黨政同責、齊抓共管’變成新常態，才能解決一些以前可能存在疏漏的部分，進一步強調黨的擔當意識，能夠確保監管盲區被全覆蓋，提高領導層的風險防范意識，督促他們防患于未然。”朱毅對記者說，不能等到問題暴露出來再解決，而要在還沒有發生之前做好防范，將防范變成常態化，而且要把防范意識內化為領導干部的一種素質，對食品安全問題如履薄冰，要有敬畏之心，有憂患意識。

　　在朱毅看來，目前，食品安全的屬地管理責任還存在一些可以提高和改善的空間，“《規定》的出臺，最重要的作用就是讓領導干部時刻都有箭在弦上的緊迫感，將‘食品安全就是民生工程’注入他們的觀念和意識里”。

　　朱毅認為，要想達成這樣的監管局面，更需要各級黨委政府把食品安全監管作為民生工程、民心工程和政治任務來抓。在整個過程當中，需要政府的引領，而且黨政不能分管，因為一旦黨政分管，就容易出現一些不合理現象，“現在，我們實行黨政同管同抓同責，在保障食品安全方面的效果還是很明顯的”。

　　三種督促落實手段

　　三管齊下防患未然

　　2019年1月24日，國家市場監管總局舉行全國市場監管部門食品安全監管工作電視電話會議，國家市場監管總局副局長、國務院食品安全委員會辦公室副主任孫梅君在會上稱，我國食品安全監管工作起步晚，專業人員不足，技術裝備手段落后，風險防控能力總體比較薄弱，這些問題影響到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

　　正因如此，近年來，檢察機關堅持重拳出擊，不斷加大懲治危害食品安全犯罪力度，辦理眾多危害食品安全案件及其背后瀆職犯罪。

　　2018年10月，最高人民檢察院通報11起檢察機關加強食品安全司法保護典型案例。在加大懲治危害食品安全犯罪力度的同時，檢察機關還注重嚴查食品安全領域的職務犯罪。在11起典型案例中，最高檢選擇了6起瀆職犯罪案件，多名動物衛生監督部門負責人被判刑。

　　“食品安全依賴一種企業守則，有些食品生產經營者見利忘義。國家規定了一些監管和要求，包括食品安全法，號稱史上最嚴食品安全法，但是企業并沒有認真落實跟進。”宋華琳分析說，關鍵在于規范食品生產經營者的行為，讓其守法經營，強化自律，完善食品生產經營者的內部管理。

　　孫梅君還提出，食品安全監管工作要堅持嚴字當頭、重典治亂，通過巨額處罰、數罪并罰、聯合懲戒，加大處罰力度，提高違法成本。

　　那么，究竟應該如何將“最嚴問責”落到實處？

　　有業內人士認為，問責不能有盲區，既要處理亂作為，也要處理不作為�，F在有個別領導干部抱著“只要不出事，永遠不做事；不求過得硬，但求過得去”的心態，在職不做事，有責不擔當。這種心態表面上是慵懶散，實際上是背離了為人民服務的宗旨。

　　2月25日，市場監管總局有關負責人在回答記者關于“《規定》如何督促地方黨政領導干部落實食品安全工作職責”的問題時稱，《規定》明確了三大督促落實的手段：

　　一是跟蹤督辦，明確地方各級黨委和政府應當對落實食品安全重大部署、重點工作情況進行跟蹤督辦；

　　二是履職檢查，明確地方各級黨委應當結合巡視巡察工作安排，對地方黨政領導干部履行食品安全工作職責情況進行檢查；

　　三是評議考核，明確地方各級黨委和政府應當充分發揮評議考核“指揮棒”作用，推動地方黨政領導干部落實食品安全工作責任。

　　“《規定》著重強化了結果運用，明確跟蹤督辦、履職檢查、評議考核結果應當作為地方黨政領導干部考核、獎懲和使用、調整的重要參考。”這位負責人回答道。

　　針對《規定》中提出的三個實施落實的手段，朱毅認為是三管齊下，“這三駕馬車和黨政領導干部的考核獎懲聯系在一起，是具體的可行性方案。通過這種捆綁，把安全的風險防范意識內化成黨政領導干部的一種意識和信念，防患于未然，消除重大食品安全風險隱患，避免最終釀成食品安全事故”。

　　不過，朱毅也坦言，未來在落實過程中“最怕的就是地方保護主義”。

　　宋華琳也認為：“最后是否能落實到位，是否能付諸實施才是關鍵。地方政府不能只重視經濟發展，卻在一定程度上忽略了相關食品安全的監管。”

　　值得注意的是，《規定》還特別提出，地方黨政領導干部在落實食品安全工作責任中，有“對隱瞞、謊報、緩報食品安全事故負有領導責任的”“違規插手、干預食品安全事故依法處理和食品安全違法犯罪案件處理的”等情形，應當按照有關規定進行問責。

　　在鄭風田看來，對于相關領導干部的問責，過去的主要形式是進行約談，“以前發生重大食品安全事件時，國家食藥局以及相關監管部門、地方政府部門都處理了一批領導干部，但這次以文件的形式出臺，意味著將全面嚴格實施相關追責問責”。

　　“地方政府必須要根據《規則》，建設相應的監管能力，其中包括建立一套食品安全監管的溯源制度，最后要查清責任。另外，整個生產過程都要包括各種各樣的記錄，以便未來解決認定責任的問題等。”鄭風田說，《規定》怎么去落實才是關鍵，“一般情況下，都是先出臺文件，執行幾年后，將其變成相對應的法律。幾年后，有些文件中反映出來的問題解決了，就不要文件了。但也有這樣的情況，文件出臺后，問題雖然經過處理但反而變得越來越多，最后要依靠出臺相關法律來解決”。

　　鄭風田認為，《規定》的出臺，推動了地方政府對食品安全的監管，未來還要進行各種各樣的能力建設、隊伍建設，最終建立長效監管機制。

　　“所以，要從制度設計的層面來保障黨政同責、齊抓共管，以期能夠切實落實。這次《規定》從制度層面和法規層面，給黨政干部關于食品安全問題提供了具體的考核監督揮方案。”朱毅說。